邮箱
 

 
首页 > 党建 > 廉政普法  

学者热议:反酒后驾车之路要走多远?


http://www.jslib.org.cn   2009-10-19 16:31:00  文章来源:《中国普法网》  

 

  ■话题背景■  
  近日,公安部交通管理局下发全国各地交管部门《关于修改酒后驾驶有关法律规定的意见(征求意见稿)》(以下简称为《征求意见稿》),首次提出“与醉驾司机同乘一车的乘客也应进行处罚”,对酒后驾驶不劝阻、不制止的同乘者予罚款。  
  据《新文化报》报道,已经提请省人大常委会审议的《吉林省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法(修订草案)》(以下简称为《修订草案》)对醉酒后骑自行车者如何处罚有了明确规定:醉酒驾驶自行车处50元罚款。  
  一方面,醉酒肇事的现象在我国很多城市愈加普遍,道路交通安全和生命财产健康由此受到极大威胁,处罚醉酒行车者的呼声日益高涨。另一方面,我国现有法律对于此类行为的规制力度不够,修改相关法规势在必行。但是,司机醉驾乘客也担责?醉骑也要罚款?这些草案、意见一经报道,即在民众中引起轩然大波:难道让乘客像交警一样拿着仪器去测量司机是否醉驾?醉骑也要罚款,那醉走呢?多数民众对此感到不可思议。这些可能成为既定法律规则的草案、意见稿是否有法律依据?“连坐”是否合理?可操作性如何?如何进一步科学立法、并在执法实践中有效发挥相关法规的积极作用?《法制日报周末》特邀多名法律专家,对此展开深度探讨。  
  ■本期主持人:万静  黄希韦  谢晖  
  ■本期嘉宾:  
  乔新生(中南财经政法大学社会发展研究中心主任、教授)  
  沈 岿(北京大学法学院副院长、博士生导师)  
  宋功德(国家行政学院法学部教授、北大软法研究中心执行主任)  
  袁裕来(中华全国律师协会行政法专业委员会副主任、执委)  
  程 洁(清华大学法学院副教授、北京市法学会宪法学研究会常务理事)  
  何 兵(中国政法大学法学院教授)  
  韩嘉毅(北京京都律师事务所合伙人)  
  张吕好(中国政法大学法学院副教授)      

  【议题一】乘客“连坐”、醉骑罚款是否于法有据?  
  主持人:司机醉驾乘客也担责,醉骑也要罚款,大多数人对此表示不解。请问公安部、吉林省是否有权出台这样的规定?这些规定是否符合法律规定?  
  沈岿:在形式上,首先,《修订草案》的醉骑规定有法律依据。全国人大常委会制定的《道路交通安全法》第89条和国务院制定的《道路交通安全法实施条例》第72条有明确规定。国务院制定的这个条例是行政法规,属于“法规”范畴。违反这个条例的规定,就符合《道路交通安全法》第89条的处罚条件,可处警告或者五元以上五十元以下罚款。《修订草案》是要提请吉林省人大常委会审议的地方性法规,它拟规定醉酒驾驶自行车处50元罚款,实际上有《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》的相关条款作为依据,是在法律、行政法规的框架之内的。只是它在其权限范围内,对此类违法行为设定了惟一的处罚种类和幅度。  
  其次,就《征求意见稿》而言,公安部之意似乎是建议修改“有关法律”,而非自己制定规章。从《道路交通安全法》第89条可以看出,只有“法律”、“法规”(包括行政法规和地方性法规)才可对乘车人设定行为规范和罚款措施,而(公安部的)“规章”是没有这个权限的。因此,若公安部是提请国务院修改《道路交通安全法实施条例》或者是提请全国人大常委会修改《道路交通安全法》、规定司机醉驾情况下的乘客也要受处罚,那么,这在形式上也符合《道路交通安全法》。  
  当然,形式上的合法,并不一定表示实质上合乎情理。规定司机醉驾乘客担责、醉骑也要罚款,究竟是否合理、科学,则是另外一个层次上的问题。在法学上,也可称之为“实质合法性问题”。  
  乔新生:中华人民共和国道路交通安全法规定,任何人不得强迫、指使、纵容驾驶人违反道路交通安全法律、法规和机动车安全驾驶要求驾驶机动车。这项规定具有以下含义:首先,任何人包括乘客;其次,乘客不得强迫、指使,也不得纵容驾驶员违反道路交通安全法律、法规和机动车安全驾驶要求。  
  这就意味着乘客在的明知机动车驾驶员属于醉酒驾驶的情况下,不能纵容机动车驾驶员酒后开车。在这里强调的是乘客的间接故意,如果乘客不具有主观故意,而只是因疏忽大意的过失,乘坐了机动车驾驶员驾驶的车辆,那么不应该承担法律责任。所以,《征求意见稿》如果作为公安部制定的部门规章就应当注意,在没有查明乘客是否故意的情况下,要求乘客承担法律责任显然在法理上存在问题。纵容是一种故意行为,而不是一种过失行为。区分这一点对于分清乘客的责任至关重要。如果不加区分地强调乘客的责任,那么就会连累无辜。  
  对乘客是否承担责任的问题应当区别对待,正如我们所分析的那样,承担连带责任必须具备基本的法律条件,如果明知醉酒驾驶,而没有采取措施加以制止,纵容其驾驶行为的,应当承担连带责任;如果不明知醉酒驾驶,无法采取措施加以制止的(譬如在公公客车上),不需要承担连带责任。所以,公安部的征求意见稿有待进一步细化。  
  宋功德:醉骑行为属于醉酒者亲自实施的行为,存在着因其行为失控而造成社会危害性的风险;而醉驾司机的同乘者,无论其本人是否醉酒,一般都不会影响到车辆的行驶状态,因此同乘行为不存在造成社会危害性的风险。  
  同乘者担责,属于一项拟创设的法律规定,要解决的是“入法”问题;而醉骑受罚却早已“有法可依”。《道路交通安全法实施条例》第72条规定:在道路上驾驶自行车、三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车,不得醉酒驾驶。《道路交通安全法》第89条规定:行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的,处警告或者五元以上五十元以下罚款。  
  应当说,交管部门提议出台司机醉驾乘客担责制度,显示出交管部门要将各种直接或间接与醉驾有关的因素都“一网打尽”的决心和气魄。遗憾的是,“一网打尽”并无说服力。  
  一则,这种“一”,似有将不同行为混为一谈之嫌。法律设定权利义务应当基于社会行为之间存在的因果关系,不能牵强附会。醉驾者与乘客虽在同一车上,但其行为属性迥然不同,醉驾行为与危害结果之间存在直接因果关系,而乘车行为与危害结果之间并无什么因果关系,不能苛求“风雨同舟”。  
  二则,这张制度之“网”在撒向无辜乘客时,对监管主体却网开一面,有转移公众视线、转移监管职责、把监管风险转嫁给乘客之嫌。其潜台词是:醉驾事件之所以居高不下,主要归过于乘客未能履行劝阻和制止的“义务”。  
  三则,这种“打”,暴露出传统监管观念的根深蒂固和行政规制的思维定式:秩序出自监管、监管就是处罚,以“打”为主,将处罚当作一把万能钥匙,似乎只要对乘客喊“打”,醉驾概率就会随之下降。  
  四则,这种“尽”,与其说是有助于实现醉驾行为的消失殆尽,倒不如说暴露出交通执法创新机制陷入了山穷水尽。此外,司机醉驾乘客担责,意味着要求公民履行更多义务、授予行政机关更多处罚权,此与建设有限政府、责任政府、服务政府似乎相背而行。  

  【议题二】处罚同车乘客、醉骑者的规定是否合乎情理?  
  主持人:为控制醉酒行车,创法、修法或许无可厚非,在醉酒肇事几乎无药可救的情形下似更有必要。但创法与修法不应仅基于制定者的权限,还应基于其本身的合乎理性,因为只有这样,法才具有正当性、才具有足够说服力,进而为民众所接纳、并产生良好的守法效果。  
  您认为处罚同车乘客、醉骑者的规定是否合理?对同乘者处罚是否有连坐之嫌?  
  张吕好:以前,对醉酒驾驶、酒后驾驶行为的处罚力度一向过于宽松,这实际上是在向醉饮、酒后驾驶顽习、陋习的妥协,是对生命、财产和公共秩序的保障不力。立法者与执法者或许推己及人,对酒后驾车抱以理解,从而形成了从轻处罚的思路,也进而使得从轻处罚被暗示为整个社会的主流意见。但如今,此种“善法”大面积结出“恶之花”,激起了大众的意见反弹,这是汽车消费激增的背景下凸显出的法律秩序的危机。  
  公安部的修法建议之所以引起争议,是因为“无辜的我们”有可能作为乘客而与醉酒司机一同受罚,这让一些人觉得不公。有人还感慨以后醉酒行走会不会也遭遇处罚,而在苏格兰的爱丁堡,禁止白天室外饮酒,这样的法律存在了很长时期。  
  处罚醉驾司机的同车乘客存在民意分化的情况,修法的支持力度被减弱。但是,处罚乘客确有其合理性,以下事实不容忽视:行人对于行驶中的车辆是假定其处于遵守交通规则的理智状态的,正如司机内心是认可道路行人处于一般理智状态一样,如此才可以展开正常的交通秩序。因此,车辆的理智与守法,首先应由司机负责维护,同车乘客也有相应责任(如善意提醒司机),在司机醉驾时这种责任更为重要、对车辆外的行人也更为关键,因为乘客是知情人,而守法的行人是无辜者。如果车内的乘客都不予劝阻,车外的行人又何以知晓、如何预防?  
  法律是公器,在维护公共秩序方面,任何一个人都不置身于事外,都应当有节制的言行举止、负有尊重他人自由的责任。  
  沈岿:首先,观察醉骑受罚之规定。处罚醉骑者的规定在民众中引起反弹,这一现象本身就表明:一,国务院2004年出台的关于严令禁止醉酒驾驶自行车等的规定,迄今仍然不为民众所知晓;二,多数民众在情感上不能接受这样的规定。其实,法律不为民众所知晓的原因,不是法律没有规定,而是法律根本没有得到实施。法律不能得到实施,可能有多种原因,但在这里,或许就是因为这样的规定有悖普通人的情感。

  但有悖于普通人的情感,并不意味着法律不合理。我想,国务院此前禁止醉骑,出发点不在防止醉骑者撞人,因为醉骑撞人的后果与清醒骑车撞人的后果,无太大差别。国务院的禁止可能出于考虑我们身处“汽车时代”。在汽车时代,比起担心醉骑者撞人,我们更担心醉骑者撞汽车。开过车的人有这种体验,即最怕骑车者在与机动车道并行的自行车道里左右摇晃地骑车,不管其是喝醉了还是被大风刮的。因为一不小心就会发生剐蹭甚至挤撞死伤。如此着眼,禁止醉骑的初衷或许是好的,是为保护醉酒者的人身安全、减少交通事故。  
  可是,任何一种制度的设计,都不能把问题想得太简单。好的初衷、目的并不见得就能实现。禁令醉骑并处以罚款的规定,最大的问题是如何照顾民情。到附近饭店赴宴,步行还有点远,坐出租车又太贵,来回骑车是最经济的选择。禁令醉骑就是完全不顾及这种常情常理。  
  其次,观察同车乘客受罚的立法建议。处罚同车乘客是否可以大幅度减少醉驾?处罚不劝阻、不制止的同车乘客要达到什么目的呢?减少醉驾吗?至今,并无统计数据表明,司机有意醉驾,是因为同车乘客没有劝阻、没有制止。立法建议者也未告诉我们其他理性依据。此外,同车乘客判断司机是否喝酒,还较为容易,判断司机是否醉驾,就相当困难了。这是一个有着技术含量的活儿,难不成还让乘客像警察一样,拿仪器去测量吗?  
  程洁:惩戒性法律规定的效果是对相应的行为起到阻却作用。而某一行为是否需要阻却,不是一个法律问题,而是一个社会问题,需要以确实的社会调查和较为科学的评估和论证为基础。如果大量的机动车肇事事件都存在乘客“强迫、指使、纵容”的情况,或者说非机动车酒驾日益严重,妨害正常交通秩序和安全,那么对此类行为进行规范和约束是必要的。否则,如果缺乏社会调查和比较严谨的论证,仅仅是因为某些舆论意见或立法者的凭空想象,这种立法即使出台,也不会有实效。轻者贻笑大方,重者浪费立法和执法资源而无法实现立法效果。  
  宋功德:仅就同乘者担责的规定而言,一是偏离了控制醉驾行为的制度设计主线。控制醉驾的法律制度安排只要紧紧抓住控制醉驾者这根主线,通过针对轻重不同的醉驾行为规定相应的法律制裁方式,让醉驾者支付更多违法成本、承担更重的法律责任,就能够奏效,大可不必殃及乘客。要求乘客担责,看似在“统筹兼顾”,其实是一种背离社会现象的因果关系、偏离立法主线的“走神”。二是偏离了公共治理兴起的趋势。那种传统的以交管部门为中心、运用僵化的硬法规范、依靠行政处罚等强制性方式的交通规制模式,正在向强调公私合作、软硬并举、标本兼治的交通治理模式转变。  
  何兵:对一定的社会人群,实体连带保证制度,从而实施社会治理,是我国传统的国家治理技术之一。  
  公安部本次公布的《关于修改酒后驾驶有关法律规定的意见(征求意见稿)》,明确增加“与醉驾司机同乘一车的乘客也应进行处罚”。其用意是让“人民监督人民”,看起来符合动员社会力量,解决社会难题的法律政策。但问题在于:责任源自于义务的不履行。立法者希望将“劝阻酒驾者的道德义务”,上升为法律义务。为使这种法律义务得以履行,立法者必须同时赋予其监督的权力和手段。法律能赋予同乘者以何等之权力和手段?  
  “法者,治之正也。”立法必须“正”,必须符合社会情理。同乘者与醉驾者通常为亲友,让亲友相互举报,相互监督,违背社会正常之伦理关系。  

  【议题三】如何科学立法、以完善的立法带动执法?  
  主持人:法律的执行效果是个非常复杂的问题,法律完善而遭遇执法困境的例子并不少见。您认为处罚同车乘客、对醉骑者罚款的可操作性如何?您对酒后行车的规制有何建议?从此次处罚同车乘客、醉骑者而引起的反弹来看,您认为应如何进一步科学立法、以完善的立法带动执法、并在执法实践中有效发挥相关法规的积极作用?  
  沈岿:就处罚醉骑者而言:第一,如何保证有效执法?现在,执法者在对待酒后或醉酒驾车的问题上,都显得警力不足,似乎难以去管制更多的醉骑者。具体执法时,执法者不是一眼就能判断出谁是醉骑或谁是饮酒骑车,若让其像测试酒后或醉酒驾车者那样去测试,何其累也!第二,如何减少警民冲突?执法者去执行一个多数普通人情感都难以接受的规定,势必会造成更多的冲突,更何况是在执法对象醉酒的状态下。就处罚同车乘客而言:警察如何判断同车乘客是否劝阻、制止了?同车乘客声明已经劝阻、制止,司机为了不连累亲朋好友,也对此承认,警察又能怎样?  
  处罚醉骑者的规定已经存在,其实,现在或许可以趁机反思其效果,检视该规定的合理性,以决定是否将其修改。至于处罚同车乘客的拟议,我认为不宜采纳。即便立法了,也会如处罚醉骑者的规定一样,如一纸空文。  
  科学立法的关键,是尽我们所能去考量立法目的、手段与效果。对基于良好初衷而出台的立法,应充分考虑影响其实施效果的一切因素。而要做到这一点,最起码要实现立法过程的开放,让更多的理性思考参与进来。其实,公安部的《征求意见稿》正在征求意见,恰是立法开放的体现。  
  宋功德:对于醉骑规则的执行前景,我赞同沈岿的看法。此处我重点回答处罚同乘者的问题。  
  立法者或者交管部门存在“一厢情愿”之臆想。交通管理法律制度变革,无论是理性建构,还是自发生成,都不能脱离现实的社会土壤;制度作为一种公共物品,应遵循需求导向,回应公众的现实需求,立法者不能闭门造车。  
  这项规定首先是立法难,什么是乘客的“劝阻”和“制止”义务?这难以设定一套科学的假设、行为模式和法律后果。  
  其次是执法难,交管部门只能依法行政,实施处罚应当有确凿证据,但对“未劝阻”的取证之难可想而知。原因是:醉驾者与乘客二者的法律责任并非此涨彼消,乘客的受罚并不导致醉驾责任的减轻,因此,醉驾者并无动力去证明乘客未尽责。  
  再次是遵守难,乘客如何界定司机是否酒后驾车、是否达到醉驾程度?发现后又如何劝阻?若司机不听劝阻应采何种方式强行制止?这些难题使这一规定很难付诸实施。最后是适用难,一旦因此发生纠纷(包括乘客不服处罚的争议、乘客因实施劝阻或制止行为而与醉驾者发生的纠纷),处理起来困难重重。  
  制度并非总是有利无弊的,更非多多益善。要解决醉驾问题,首先得用尽现有的制度资源,不能一出问题就想到修法,这会破坏法律的稳定性。即便需要制度创新来解决问题,也不能“一根筋”地付诸硬法和处罚。要解决乘客袖手旁观的问题,实现“群防群治”,方式有很多,包括提倡拒乘醉驾车,奖励举报醉驾行为,将乘坐醉驾车行为纳入不良纪录范畴等,异曲同工。  
  袁裕来:关于处罚醉骑者,我为警力深感担忧,在操作性上,这理想太超脱于现实了。  
  关于处罚同乘者,我想,一旦要处罚同乘者,同乘者估计无一例外会辩称劝阻过。如果一定要使同乘者作出使司机放弃驾驶的劝阻,则同乘者可能必须采取一定的措施,那么,同乘者采取这种措施是否是行使公权力?这种公权力的法律依据何在?醉驾者和制止者若因此发生争执、造成损害,是否由国家承担赔偿责任?这些问题难以明确。  
  另外,关于处罚同乘者,我有个疑问,《征求意见稿》拟处罚的对象到底是与“酒驾司机”还是与“酒后司机”同车的乘客?二者是不同的。  
  很多人批评罚同乘者不具操作性,理由是司机是否“醉驾”难以判断,一般老百姓不可能带着像交警那样随时带着仪器。更何况,醉驾者不可能乖乖地让普通老百姓去测量。但如果《征求意见稿》规定是“酒后”二字,则有其可操作性。常见的酒后司机,其同乘者常是和其一起吃饭喝酒的,不可能不知驾驶者是否喝酒。而如果不是一起吃饭的,确实不知道则不予处罚。日本即有类似规定。  
  如果真要罚同乘者,我建议罚的对象为“酒后司机”的同乘者,不管他们有没有“劝阻、制止”酒后驾驶。在某种程度上,同乘是认同、默认,如果拒绝同乘,“酒后司机”可能会觉无趣而放弃驾驶。  
  韩嘉毅:在我国的司法实践中,执法不严的状况更为严重。治理酒驾必须、也能够采取综合治理的方式,其实社会制约是可以发挥更大作用的。我们可以协调银监会、保监会,将酒驾者的名字交给银行和保险公司,列入不良记录者名单,提高酒驾成本;我们可以依据现有的《公务员法》对酒驾的公务员进行处罚;我们完全可以严格按照现行行政处罚规定对醉驾者都依法执行拘留十五天、罚款若干、吊销驾驶执照等各项措施;我们可以加快司法程序的进程,让责任人迅速接受审查、认定;我们可以运用保全、担保等方式,让被害人迅速得以平复;我们可以加大执行力度,让酒驾责任人承担赔偿责任,让有能力执行判决而不执行判决者承担拒不执行判决、裁定的法律责任等等。  
  这些都是目前现有的可以操作的治理方式,只不过我们并没有采取铁腕政策加以实施。我们能否期待通过新的立法改变对目前现有法律执行不力的局面?在立法上修修补补与严格执行现有法律法规,我们如何选择?执法上的问题没有解决好,立法又能发挥多大作用?  
  提高目前现有的法律、法规的执法力度、执行效率,做好各项法律法规的衔接,在运用刑事手段调节之前,社会制约、行政手段、民事法律关系的衔接和过渡是必不可少的。  
  程洁:法律一经创制,就成为我们共同的行为准则。因此,立法过程应当更加开放透明。作为负责法律草案起草的部门,能够开门立法既是一种美德,也有助于立法者与社会公众之间就共同行为守则达成共识。  
  立法的规律性源自于法律本身的属性,即法律作为一种强制性的社会规范,需要社会认同并能够促进社会效益。假如立法无法获得社会支持,将会增加执行成本。假如执行成本过高,立法本来要促进的社会效益就会大打折扣,甚至于无法实现。在此方面,立法机关,包括法案起草机关如果能够尽早公布草案,说明立法背景,组织咨询和讨论,就更有可能创制出既符合民主精神,又符合社会需要的立法。

 



责编:


 
版权所有:南京图书馆   地址:南京市中山东路189号   邮编:210018   电话:84356000
苏ICP备05016133号-1  公安备案号:32010202010050 建议分辨率:1024*768 IE6.0  站内导航