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中华学术:清代的官员交盘制度


http://www.jslib.org.cn   2019-05-21 15:18:00  来源:2019年04月24日 中华读书报 作者:张世明  

 

  十多年前,笔者见到某市的一所重点中学发展神速,校园不大,但新建的各种设施几乎如雨后春笋般接连拔地而起,对该校长的领导才能油然啧啧叹服。不料旁边的退休干部对其中的机巧知之甚悉,淡然曰:“这没什么,任何人都会做,只要胆子大,尽可从银行贷款,政绩都是自己,而且可以发包捞好处,名利双收,在任期届满后又无需自己归还,有担保法,校产没法破产清算。”老者一语破的,令人拨云见日,由此也令人不禁联想到清代官员的“交盘”旧制,感喟古人的智慧不容小觑,温故知新,足可为当代中国官员离任审计制度的建构提供有益的借鉴。

  “交盘”,即交接盘点之意,亦称“交代”,是指接任官和前任官之间办理交接手续。清制,官员绝对不可能像东晋时期陶渊明那样擅去官守,因迁转或其他缘故离任时交盘的定限、范围、手续等均久有定章。“交者,交前官一任之经收经解;盘者,盘仓库之米谷、银钱。”官员无论在任期间如何擅长做表面文章,迨至卸事交盘,则底里毕见。是故,造交盘成为州县官离任交代时头等大事,六房书吏列册汇报应在新官到任前十日内完成,将离任官员任内经管的一切钱粮,开立旧管、新收、开除、实在四柱清册,“起解者,如有批回未到,先有库收可凭;交给者,有领可对;换销者,取原案稽考;蠲免者,取部文详査。”即便衙署内大至房屋院墙,小至板凳水缸,也务须条条有着落,项项有去留。审计盘验违限或违制者,视不同情况依“违制律”、“交盘例”分别给予罚俸、降级等处分乃至革职治罪无贷。雍正之前,州县交盘钱粮仓谷俱以两月为限,其中旧任官造册以二十日为限,新任官查核转造以四十日为限,但额徵数多之处定限未免太迫,所以户部议覆定例,州县钱粮交代五万两以上者令展限一个月,十万两以上者展限两个月,十五万两以上者展限三个月。逾期仍然授受不清、新旧任之间意见不合,由上级委派诸如省城附郭的首县知县、被视为干济之才的跟班红人监交,亦可由新任或旧任选择邻近州县的正直官员并指名请求上级委派前来盘交,是谓“监盘委员”。《大清律例》卷十一第四三五款:“凡新旧交代,如果米谷收存不慎,官物遗失不全,立即揭报题参,于旧官名下着追。如已经后官接受出结,米谷霉变,官物缺少,着落接任出结之官按数赔补。”这一规定令后任与监交出具无亏及日后查出舛错愿甘参办印结,将授受之际造具册结的责任与接任官的切身利益直接挂钩,迫使其认真审计,彻底盘查,及时揭参前任的违失渎职乃至赃罪。如果接任官承审舛错,徇情滥受,即届接任官之责,亦照例议处赔补。对任期内经理词讼案件的交盘,按照乾隆十一年定例,前任官必须将通案犯证、呈状、口供、勘语等粘连成秩,将已结卷宗钤印造册交存,未结各案分别内结、外结、上司批审、邻省咨查,造入交盘册内。其期限比钱粮交盘更为紧迫,“限一个月按册查核,如无隐匿遗漏,即出具印结,照造款册,由府核明加结,详赍巡道、臬司存核查”。

  文本与实践:清朝交盘的制度建构

  明太祖朱元璋曾亲自下达敕谕,颁布《授职到任须知》,明确“凡到任的那一日,便问先任官、首领官、六房吏典,要诸物、诸事明白件数”,规定了新任官要“明白件数”的包括狱囚、田粮、仓库等共计三十一项内容洋洋大观的交接清单。清代的交盘乃承明制而发扬光大,交盘的范围更加广泛,覆盖了各层级官员职司的方方面面。

  顺治九年(1652年)题准:“钱粮征解支放,各有款项,若为公务移缓就急,谓之挪移;假公济私,谓之侵盗;军兴公用,不得已而借用谓之透支;藉端开销,谓之冒破。令抚、按清查追抵。”这还是对库项亏空的一般性界定和释名,涉及到“挪移”、“侵盗”、“透支”、“冒破”等名目,尚未用“亏空”一词,只是“令抚、按清查追抵”,未见到对“挪移”、“侵盗”、“透支”、“冒破”者进行处分的具体则例。康熙帝相对而言为政宽大,而雍正帝即位后整饬吏治财政,设立会考府,由会考府负责各部院动用钱粮的奏销稽核,并在地方也普遍开展清查亏空,谕户部:道府州县亏空钱粮者或系上司勒索,或系自己侵渔。新任之人,上司逼受前任交盘,彼既畏大吏之势,虽有亏空,不得不受,又因以启效尤之心,遂借此挟制上司,不得不为之隐讳,任意侵蚀,展转相因,亏空愈甚。在清查的过程中,雍正帝注意区分民欠与亏空实际情况、挪用和侵欺、着落亏空和无着落亏空。雍正帝之所以推行耗羡归公,正因为地方财政存在许多无着落的亏空。

  随着时间的流逝,对于一些容易引发交盘双方及监盘官争议的疑难问题,清政府在实践中逐渐完善相关的辨正律例标准,建构起极为严密的“受交盘”程序。州县官将离任时,为掩盖钱粮亏空,常用李代桃僵的手法,将亏空打入民间拖欠粮税交纳的应收账上。对此,《大清律例》规定:“除实在民欠外,将已征钱粮侵蚀亏空捏称民欠,令后官接受者,后官即揭报该管上司。”这其实蕴含借交盘清理税收积欠的意图。雍正年间又规定:倘前官亏空,后官容隐不报,出结接受,至本身离任始称前任亏空者,将欠项追赔外,仍治以瞻徇私受罪。乾隆元年覆准,直省各州县委署之官一经到任,即令旧任之员将任内一切正杂钱粮等项,造册交代。署任官依限交盘。如实有亏空,难于接受,即行揭报。如易于交盘而署任官故意延挨,希图卸责,以致迟延,将署任官降二级调用。此条原奏因署任官每于交代时故意延挨不即盘收,辗转之间,新任官已到,复从新任官到任之日起限,而署任官全局脱卸。这属于有意迟延,与实在难于交盘而迟延者迥异,故而处分从严,与新任官推诿不接以致迟延条不得混为一谈。除了清朝中央政府的律例之外,各省也形成了大量关于交盘的省例。

  由于具有比较完备的问责处分制度,新任长官最怕的就是接一笔糊涂账,必须按籍而稽,查验库藏,一板一眼办交代,各清各任,责有攸归,否则徇情滥接,前官之事一旦交卸于后官,即为后官之肩承。范承谟是清初三朝元老重臣范文程次子,行事之风与乃父特别相似,在浙江巡抚任上恪尽职守,造福一方,被擢升福建总督。康熙十二年初,范承谟从浙江巡抚离任交盘时,“尚欠四万,一时无可挪移。藩司袁一相竟欲开置交盘册中,赖织造金移动机只钱粮抵销此项;而织造之数,期以到闽清偿”。范承谟采纳这一建议,以济离任审计时的燃眉之急。范承谟到福建后,“兑支浙抚解闽饷银四万两画归织造,此项始清”。黄六鸿于康熙九年赴任山东郯城知县之前,已有四位前任郯城知县都因离任时过不了交盘审计这一关而“流落旧治”,就是被责成留在当地继续交代,只要拿不到后任的甘结便不许离开,甚至有羁留十余年者,没有分文俸禄,褴褛饥寒,苦难殚述。据北京图书馆馆藏手稿本《黄陶楼先生日记》记载,雍正年间,浙江平湖县知县王恒履新后发现,该县本是鱼米之乡,赋税甲于他邑,连年水旱不时,已先后有六个知县因为卒至催科不足而褫职稽留在当地无法回乡。黄彭年日记所载可能本于钱泳《履园丛话》关于人称“王老虎”的王恒的民谣记述。这种因为交盘审计过不了关而被长期羁留宦所的情况在后世之人看来很难想象,也反映了当时交盘制度执行的严格程度。有清一代,官员因为交盘子而在任满后被拏问查抄、陷身囹圄者不知凡几。

  清制,接收交代不许以物件作抵,不准私立欠票,仓库钱粮如有亏短,应即据实揭报,参追治罪,不容稍有隐徇,如后任通融接收,虚出通关,例应革职分赔,定例不为不严,但在交盘实践中往往私立欠票,辗转流交,以陈设玩器、衣物等项暂行作抵者亦非鲜见。清人吴敬梓《儒林外史》第八回写到,王惠被任命为江西南昌府知府,抵达任所后与前任知府的蘧某为交盘之事彼此僵持,不肯就接。年老告病急于归家的蘧知府无奈,遂打发儿子蘧景玉代表自己与王惠交涉。蘧景玉为人乖觉,见王惠无非是想要钱,就当面相恳:“老先生不必过费清心。家君历年所积俸余,约有二千余金。比如地仓谷、马匹、杂项之类,有甚么缺少不敷处,悉将此项送与老先生任意填补。”王惠听了满心欢喜,许诺定出具结状。数日后,蘧景玉果然派人送来了银子,王惠安然受之,给蘧知府出结证明交接并无短少,蘧家父子才如释重负得以赋归。据林则徐的挚友梁章钜记述,南方各大省州县官在前后任交接时,全凭首县对钱粮仓库进行核算,有的州县官在任时有亏欠,卸任时只好将平常收藏的重物交来充抵。梁氏曾在清代著名书法家、时任知府的万承纪处见到英德石山一座,兼具皱、瘦、透之美,系石山中的上上之品,且有大名鼎鼎的赵翼亲笔题款。此石山即是万氏在丹徒任内办交代时卸任官以四百两银子抵账之物。梁还在知府袁培处见到宋朝人范宽所作的大幅山水画,也是在交代时卸任官以五百两银子抵账获得的古董。

  新官与旧官通常需要依幕友为肱骨。交代时最主要的是各种账册,一般实际上是前任师爷和后任师爷在进行交代。据《未信编》等书记载,钱谷师爷尤其是交代时的灵魂人物,其最主要的业务即是清钱粮、造交盘、发兑支、查钱谷余粮、查税契诸事。对前任师爷来说,这是为东家最后一次服务,而对后任师爷来说,这是在东家面前的第一次表现,所以双方各以慎始善终为务。正惟如此,清代许多官箴书和幕学著作都将如何交盘作为知识传授的重点。清代著名幕客万枫江《幕学举要》被当时的官场中人视为枕中秘笈,其中就专门论述交盘问题。康熙时黄六鸿所著《福惠全书》认为,新官莅任以交代为第一务,苟不慎之于始,鲜不贻累于后,而钱谷为尤要,专辟“清查之法”一章,从本治钱粮赋役总额及征收、起解、存留、民欠、盘库、罚俸、学租、当税、驿马等方面,对州县官如何接盘审计的运作程序、审计方法和应该注意的事项等言之甚详,要授受分明,毋为前官蒙混以自贻累。在法律文本与实践之间,这些官箴书和幕学著作关于交盘的文献资料呈现出专业知识积累的循环往复图景。

  显规则与潜规则:围绕抑勒接收交代的博弈

  即便立法详审的法律规范也很难将各种具体情况一网罩住。新官到任后“勉为收受”的客观原因多种多样,形形色色,而故意求疵则是通常利用旧任急于交盘走人的心态,立意苛驳,敲上一票,诸如仓廒废坏、狱墙倾圮等等都可以作为推诿不接的“求疵”理由。雍正帝曾坦率指出,凡州县官新旧交代,故意勒掯者不乏其人,督抚大臣时有以此入告,请定例通行严禁。但交盘乃关涉本人考成,干系既重而又不令其舒展盘查,情理实未允协,况不肖之员往往在将近离任时百计侵蚀扣克,以贻后任之累,则其过又不在接任之员。因此宽严之际难以概论,亦难以法律相绳,惟在督抚大吏等于未交代之先推诚训诫,正交代之际留心察访,既交代之后体其情理。若前任抑勒交代,则参处前任,若后任留难前任,则参处后任,不存成见,不涉偏徇。

  在交盘制度实施过程中,接任者与前任者之间的博弈受到诸多因素的影响。其中最为重要的因素是官缺本身的价值,只有肥缺才能择肥而噬,赚取油水,味同鸡肋自然鲜人问津。降及清朝后期,官多缺少的现象凸显,尤其广开捐纳更对这种现象推波助澜。无缺者期望待缺,有缺者还想待美缺,职位供给的短缺造成水涨船高的市场行情,好的缺分成为买缺卖缺的标的物,于是辞任交盘也可以成为寻租渔利的工具。接任者“白首寒酸,始沾升斗”,面对缺分望眼欲穿,为了获得实缺的议价能力明显下降,勒接亏空成为司空见惯的现象,《大清律例》中的抑勒接收交代例往往形同具文。例如,道光十八年(1838年),山西太原知府王有壬署理河东道,朔平知府张集馨署理太原府,半年后河东道到任,王有壬准备办完交代后再回太原知府原任,虽然因年届七旬可以致休,把缺分腾出来,但王有壬声言接盘者须出资七千两为其弥补库款亏空。因为张氏当时已是实任知府,所以王氏卖缺还没有狮口大开。张集馨笔下的宁远通判锡纶暗昧无能而官迷心窍,“当日接收哲成额交代,认亏二万有奇”,颇有周瑜打黄盖的意味。不过,无利不起早、有利盼天明。这绝非一桩心甘情愿赔钱的生意,而是因为官缺仍然具有溢价空间。

  署任高级职务通常是获得正式升迁的过渡阶段,鲜有代理完高级职务之后再回到低级职务的先例,且署任不记考成,可以借机肆意贪婪,图饱欲壑,故而“署事如打劫”之语并非子虚乌有。雍正帝在位期间就屡屡批评署印之人始而百计钻营,既而视如传舍,对于前任亏空,视作泛常,接受交盘,复转授新任,苟且因循,任复一任,亏空之弊终不得清。乾隆三十七年(1772年),吏部定出规矩:凡州县出缺,“其本府之同知、通判,概不准其署理本府州县印务,以免抑勒接收交代之弊”。因为府一级的同知、通判,从名份上讲总归是州县官的领导,故无论是向旧任接盘或是向新任交盘,都有“抑勒”优势可恃。陕西粮道负责征收和供应西北地区的军粮,是出名的肥缺,官场上有“财神庙主持、文昌阁提调”之称,例由皇帝特旨补授,一般多从北京或外省调派,其职务的暂时空缺,则由陕西巡抚在本省现任道府中选一人署理。因为油水丰足,陕省道府莫不以得署粮道为幸,而巡抚每以委署粮道为市恩,而署事人员明知五日京兆,但求尽速接印,赶在新官到任之前饱饫私囊,无暇在交盘之际斤斤计较,只要数字相符,必定爽快出结。所以,历任粮道交卸,亏短细粮俱以粗粮顶补,滥竽充数,调包后的差价俱落私人腰包。道光二十五年(1845年)岁初或上年末,陕西督粮道方用仪解任,竟然在离任前纵容“子侄家人在雁塔买民间麦壳四千石搀入东仓廒内”顶补亏短。粗粮犹可称粮,麦壳则连饲料也算不上,诚不容为之讳,所以接任时后任通常都不会为前任背此黑锅,新粮道张集馨到陕视事后自然碍难接盘出结。但在这一案件中,方用仪之所以敢行险徼幸而不畏离任难于交盘,端在于接替署任的是刘源灏。刘源灏与方用仪均为林则徐的门生,交谊甚契,作为署理之人堪称万无一失的“接盘侠”。待到再向新任粮道张集馨交盘时,署理官刘源灏说,我已经给方道出具报结交卸文书,老兄纷纷争较,不肯通融出结,岂不是与我过不去?何况“仓粮必无亏短,今方道已回江西,安能奏调来省耶”?刘氏说服张集馨的理由其实包含一个成本——收益的权衡暗示,即为了等待方用仪回来重新交代,旷废时日,接任者得不偿失,殊为不值。刘源灏拿捏得非常老道,可谓抓住了对方软肋,把张集馨为追查此案付出的成本早已算得一清二楚,然后一击中的。此外,彼时官场上有不成文的通例:只要前任亏空数额有限,接任官只能“吞声滥抵”,倘抑勒接收交代,甚或据实参揭,就会背上一个“闹交代”的坏名声,上司不悦,同寅侧目,对官声大有妨碍。张集馨本身与林则徐具有深厚的渊源,早年即均为宣南诗社成员,即便林则徐贬戍新疆,但宦海风波莫测,绝对不能鼠目寸光,所以张氏和刘源灏与方用仪等林则徐的门生一样,不仅在林则徐赴疆期间主动与其保持书信联系,而且对林则徐留陕眷属照顾有加,这既是林后来起复回陕提拔、密考保荐张集馨的重要因素,也是张氏在此次交盘中之所以不得已妥协容隐的隐秘缘由。可见,上司、同僚之间方方面面的人际关系网络在逼勒交盘的博弈场域之中发挥着至关重要的作用。

  历史与现实:当代中国离任审计制度的完善

  历史并非今人为了批评现实问题而建构的乌托邦,古今时移世易,现实问题的挑战不可能采取刻舟求剑的方式从历史中寻找到灵丹妙药,但蔑弃历史恰恰是缺乏睿智的表现。毋庸讳言,正是在历史虚无主义思想的支配下,割裂历史联系而从一片空白的基础上建立全新制度,事实上会付出沉重的代价。

  为了任内提高政绩,地方政府官员会有足够的动力去争取更多资金来为地方经济服务,通过大规模的举债刺激经济的增长,寅吃卯粮,并将偿债的包袱丢给继任者。长期以来,由于存在“新官不理旧账”的心理,问题是前任的,解决好了是前任的政绩,解决不好是自己的问题,不如将问题辄置高阁,“击鼓传花”。个别地方举债建设几成惯例,债台高筑,“只管借,不管还”,普遍不考虑偿付责任以及所造成的后果,陷入上届举债下届还怪圈。目前,虽然现行《预算法》具有关于违规举债的原则性规定,我国的官员问责体系在安全、环保等个别领域也已经建立,2010年中办和国办联合颁布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》也首次将“政府债务的举借、管理和使用情况”一项纳入对地方各级党政领导经济责任审计的范围,但地方官员过度融资的系统而长效的问责机制仍未形成,在实践中还存在不少有待改进的方面,至今为止鲜见官员因违规举债被问责的案例,债务问责被批评为没有牙齿的纸老虎,应该将地方政府债务列入地方领导政绩考核硬指标,以法律的形式明确规定产生过度负债的行政首长和直接负责人的责任,强化对政府换届或是更换主要官员时的离任审计程序,还离任者清白,给接任者明白,从而对相关责任人脱离实际过度举债、违法违规举债、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为的问责能够有法可依,有规可循,避免机会主义行为。

 



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